Toezichtrapport PG bij de Hoge Raad over de praktijk van de voorwaardelijke invrijheidstelling

Bij het stellen van bijzondere voorwaarden aan een voorwaardelijke invrijheidstelling (v.i.) van een gedetineerde veroordeelde voldoet het Openbaar Ministerie (OM) grotendeels aan de daaraan gestelde wettelijke vereisten. Incidenteel zijn er echter bijzondere voorwaarden aangetroffen die te vaag zijn omschreven of niet noodzakelijk zijn. Ook ontbreekt een duidelijk kader wat onder toezicht op de naleving van de voorwaarden moet worden verstaan en welke beslissingen het OM tijdens dat toezicht aan de reclassering kan overlaten. Dat staat in het toezichtrapport ‘Bijzondere voorwaarden bij v.i.’ dat procureur-generaal (PG) bij de Hoge Raad Bleichrodt vandaag aan demissionair minister van Justitie en Veiligheid Yeşilgöz heeft aangeboden.

Reden voor het onderzoek

V.i. houdt in dat een gedetineerde veroordeelde na het uitzitten van een deel van de gevangenisstraf onder bepaalde (algemene en) bijzondere voorwaarden kan vrijkomen. Bij bijzondere voorwaarden gaat het bijvoorbeeld om het volgen van een gedragstraining, een behandeling of een contact- of gebiedsverbod, al dan niet met een enkelband. Het OM stelt deze voorwaarden.

Met de in op 1 juli 2021 in werking getreden nieuwe Wet straffen en beschermen (wet S&B) is ook de bevoegdheid tot het beslissen over uitstel, het achterwege laten en het herroepen van v.i. verschoven van de rechter naar het OM. Deze wijziging in de bevoegdheidsverdeling en de beperktere rechterlijke toetsing op de inhoud van de bijzondere voorwaarden brachten de v.i. bij de PG in beeld als onderwerp van een onderzoek van de PG in het kader van zijn toezichthoudende taak naar de wijze waarop het OM zijn wettelijke taken uitvoert.

Het rapport gaat over de wijze waarop het OM voorwaarden aan de v.i. van gedetineerde veroordeelden stelt en of die aan de wettelijke vereisten voldoet. Hoofdvraag van het onderzoek was of het OM bij het stellen van bijzondere voorwaarden aan de v.i. de toepasselijke wettelijke voorschriften naleeft en handelt in overeenstemming met de geldende rechtsbeginselen. In het kader van het onderzoek zijn in de loop van 2022 en 2023 in totaal 214 dossiers beoordeeld. Ook zijn verdiepende interviews gehouden met medewerkers van het OM, de reclassering en de Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI) en met een strafrechtadvocaat.

Hoofdconclusie van het onderzoek

De belangrijkste conclusie in het rapport is dat het OM grotendeels voldoet aan de wettelijke vereisten. Het OM hanteert bij het stellen van bijzondere voorwaarden een normatief kader dat wordt ingevuld aan de hand van de geldende wet en (actuele) rechtspraak. Incidenteel zijn er desalniettemin bijzondere voorwaarden gezien die niet voldoen aan de wettelijke voorschriften. Dan gaat het bijvoorbeeld om een voorwaarde die te vaag is, ook wat betreft de duur van de voorwaarde, of niet noodzakelijk. Bij de formulering van een voorwaarde wordt ook soms afgeweken van de wettelijke bewoordingen. Een aantal van deze gevallen en daarop volgende aanbevelingen worden hier genoemd. Ook worden enkele meer algemene aanbevelingen uitgelicht.

Incidentele voorwaarden die te vaag of niet noodzakelijk zijn

Er zijn verschillende bijzondere voorwaarden aangetroffen die niet aan de wettelijke voorschriften voldoen. Zo was er een formulering die te onduidelijk was voor de veroordeelde voor wie het contactverbod gold (‘andere slachtoffers in de zaak of nabestaanden’) en er waren voorwaarden die een alcohol- en/of drugsverbod en controle daarop inhielden met ‘een ander controlemiddel’, terwijl de wet enkel bloed- of urineonderzoek als controlemiddel toelaat. Ook wordt aan een bijzondere voorwaarde als ambulante of klinische behandeling nooit een termijn verbonden die korter duurt dan de proeftijd, terwijl de wet voorschrijft dat de voorwaarde voor een “bepaalde termijn” geldt. Verder zijn er bijvoorbeeld soms ook contact- of locatieverboden alleen voor de gemoedsrust van een slachtoffer of nabestaande of ‘zekerheidshalve’ gesteld. Ook bij andere voorwaarden, zoals het volgen van een cursus Nederlands of het inspannen om een rijbewijs te halen, komt de vraag op of deze in het concrete geval noodzakelijk zijn om nieuwe strafbare feiten te voorkomen. De PG signaleert dat met het stellen van dergelijke voorwaarden het gevaar van bevoogding door het OM ontstaat. Aanbevolen wordt de bewoordingen van de wet te volgen en het begin 2023 in het kader van de wet S&B door het OM gestarte experiment van steekproefsgewijze nacontrole op v.i.-beslissingen te handhaven.

Onduidelijke bevoegdheidsverdeling OM en reclassering

Het OM stelt de voorwaarden bij v.i., de reclassering is belast met het toezicht op de naleving van de voorwaarden. Die bevoegdheidsverdeling over wie beslist of een voorwaarde daadwerkelijk moet worden uitgevoerd en hoe, is niet altijd even duidelijk en wordt niet consequent gehanteerd. Het verdient aanbeveling dat het OM een duidelijk kader geeft welke beslissingen over voorwaarden door het OM moeten worden genomen en welke aan de reclassering kunnen worden overgelaten. Daarbij merkt de PG op dat niet toelaatbaar is dat de reclassering een beslissing over een voorwaarde neemt die qua zwaarte en karakter feitelijk neerkomt op een gevangenisstraf, zoals zich kan voordoen bij een klinische opname.

Onduidelijkheid over wat toezicht inhoudt en hoe vaak het OM in kennis wordt gesteld over de voortgang daarvan

Het toezicht op het uitvoeren van de bijzondere voorwaarden is belegd bij de reclassering, maar er is geen duidelijk kader dat omschrijft wat dat toezicht precies inhoudt en waaraan de ondertoezichtgestelde zich moet houden. De PG adviseert het OM de inhoud van het toezicht in het algemeen te omschrijven en bijvoorbeeld als bijlage te voegen bij het v.i.-besluit. Een mogelijkheid is eveneens dat de wetgever het kader van toezicht nader verduidelijkt.

Ook beveelt de PG aan dat het OM zich inspant duidelijke afspraken met de reclassering te maken over of en hoe vaak de reclassering rapportages aanlevert over het verloop van het toezicht. Afspraken daarover zijn nu onduidelijk.

Toezichthoudende bevoegdheid PG

Het onderzoek heeft plaatsgevonden in het kader van het toezicht dat de PG bij de Hoge Raad houdt op de uitoefening van wettelijke taken door het OM (art. 122 lid 1 van de Wet op de rechterlijke organisatie). Eerdere toezichtonderzoeken zijn hier te vinden.

Voor meer informatie: Toezicht op het Openbaar Ministerie

De Procureur-Generaal bij de Hoge Raad is een onafhankelijk en zelfstandig instituut binnen de rechterlijke organisatie dat los staat van het rechtscollege de Hoge Raad. Er is geen gezagsverhouding tussen de Procureur-Generaal en de Hoge Raad. De Procureur-Generaal geeft leiding aan het parket bij de Hoge Raad. Het parket bij de Hoge Raad maakt geen onderdeel uit van het Openbaar Ministerie.

Onderzoeksrapport

Lees hier (pdf, 1.9 MB) het onderzoeksrapport.