Toezichtrapport PG bij de Hoge Raad over de taakuitoefening door het OM in het kader van het stelsel getuigenbescherming

Dat staat in het toezichtrapport ‘Zorgplicht en getuigenbescherming’ dat procureur-generaal (PG) bij de Hoge Raad Bleichrodt vandaag aan demissionair minister Yeşilgöz van Justitie en Veiligheid heeft aangeboden.

Het rapport bevat de resultaten van een onderzoek naar de wijze waarop het OM zijn taak op het gebied van getuigenbescherming uitvoert. Het onderzoek heeft zich uitsluitend gericht op het stelsel getuigenbescherming. Dat stelsel ziet op de bescherming van getuigen in strafzaken en hun naasten en is erop gericht dat met hen wordt overeengekomen dat maatregelen worden getroffen waardoor zij niet traceerbaar zijn en elders in veiligheid een nieuw bestaan kunnen opbouwen.

Dit is een ander stelsel dan het stelsel bewaken en beveiligen waarnaar de Onderzoeksraad voor Veiligheid eerder onderzoek heeft gedaan, waarvan de resultaten op 1 maart 2023 zijn gepresenteerd in het rapport ‘Bewaken en beveiligen. Lessen uit drie beveiligingssituaties’. Dat stelsel ziet primair op de bescherming van anderen dan getuigen in strafzaken, zoals rechters, officieren van justitie en advocaten, en werkt soms aanvullend op het stelsel getuigenbescherming, bijvoorbeeld voor bepaalde personen in de omgeving van een getuige. Personen in het kader van bewaken en beveiligen blijven zo goed als mogelijk onveranderd functioneren in de samenleving en blijven dus tot op zekere hoogte ‘vindbaar’, maar in verband met de dreiging worden veiligheidsmaatregelen getroffen.

Het onderzoek heeft verschillende aandachtspunten opgeleverd die resulteren in twaalf aanbevelingen.

Zorgplicht OM

De Nederlandse Staat (hierna: de Staat) heeft een bijzondere zorgplicht voor getuigen die zich door hun medewerking aan de opsporing en vervolging in een levensbedreigende situatie bevinden of zullen gaan bevinden. Die zorgplicht van de Staat is voor het stelsel getuigenbescherming belegd bij het OM. Bij het landelijk parket is een speciaal daarvoor aangewezen officier van justitie werkzaam. Deze officier van justitie is bevoegd om namens de Staat met de te beschermen getuigen en diens naasten een overeenkomst te sluiten waarin op bescherming gerichte afspraken en wederzijdse verplichtingen worden vastgelegd. Vaak strekken deze afspraken tot opname van de betrokkenen in een beschermingsprogramma, maar soms worden andere afspraken gemaakt. Daarnaast oefent deze officier van justitie het gezag uit over het Team Getuigenbescherming (TGB) van de nationale politie. De officier van justitie getuigenbescherming verricht zijn werkzaamheden onder verantwoordelijkheid van het College van procureurs-generaal.

Het onderzoek

Het onderzoek van de PG naar de wijze waarop het OM zijn taak op het gebied van getuigenbescherming uitvoert had betrekking op de periode vanaf 1 september 2013. Het onderzoek had een algemeen karakter en was niet gericht op het verloop van individuele strafzaken. Hoofdvraag was of het OM bij het uitoefenen van zijn taak op het gebied van het beschermen van getuigen en hun naasten die (mogelijk) vallen onder het stelsel getuigenbescherming de wettelijke voorschriften, waaronder begrepen verdragsrechtelijke voorschriften, algemene rechtsbeginselen, algemene maatregelen van bestuur, richtlijnen en (andere) instructies, naar behoren handhaaft en uitvoert.

Er is onder meer onderzoek gedaan naar de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens op het gebied van de zorgplicht van de overheid voor personen die zich door de medewerking aan de opsporing en de vervolging in een levensbedreigende situatie bevinden. Ook is in kaart gebracht hoe de getuigenbescherming in zes andere landen is georganiseerd. Er is dossieronderzoek verricht en er zijn tientallen gesprekken gevoerd met onder meer vertegenwoordigers van het OM en van de politie en met advocaten.

De onderzoekers hebben niet kennisgenomen van informatie die is te herleiden tot verblijfplaatsen van getuigen of tot aan getuigen verstrekte identiteiten. Dat zou niet te verenigen zijn met afspraken die met die getuigen zijn gemaakt en zou onnodige veiligheidsrisico’s in het leven kunnen roepen voor die getuigen en voor degenen die met hun bescherming zijn belast. Er zijn in het kader van dit onderzoek ook geen getuigen of naasten van getuigen geïnterviewd.

Belangrijkste bevindingen

Bij het onderzoek zijn geen aanknopingspunten gevonden dat het OM bij de uitvoering van zijn taak op het gebied van getuigenbescherming in zijn algemeenheid op een te restrictieve wijze invulling geeft aan zijn zorgplicht.

Er zijn geen aanwijzingen gevonden die steun kunnen bieden aan de stelling dat er sprake is van ‘gekochte’ verklaringen, die in wezen een verkapte beloning inhouden voor de in een strafzaak afgelegde en af te leggen verklaringen. Evenmin is gebleken dat aan de beschermingskant ruimere toezeggingen zijn gedaan naarmate het opsporingsbelang groter is.

Wel is gebleken dat een door het College van procureurs-generaal opgestelde instructie (de Instructie getuigenbescherming) op een aantal procedurele onderdelen niet wordt nageleefd. Te denken valt aan termijnoverschrijdingen in de besluitvormingsprocedure en aan het niet schriftelijk vastleggen van beslissingen over te treffen beschermingsmaatregelen waar dat wel is voorgeschreven. Ook is de dossiervorming ontoereikend en wordt bijvoorbeeld vaak te laat besloten over verlenging van een getuigenbeschermingsovereenkomst.

Het komt voor dat in de overeenkomsten die in het kader van de getuigenbescherming met de getuigen worden gesloten afspraken worden gemaakt over het verstrekken van leningen die bijvoorbeeld bedoeld zijn voor het in een ander land aankopen van een woning, het volgen van een opleiding of het opzetten van een bedrijf. Uit het onderzoek is gebleken dat door het OM in de regel geen inspanningen worden verricht die zijn gericht op terugbetaling van die leningen. Ook is niet gebleken dat bij getuigen die niet in een beschermingsprogramma worden opgenomen, maar aan wie wel bepaalde gelden ter beschikking zijn gesteld, bijvoorbeeld als tegemoetkoming in de aanschaf van een woning of als ondersteuning bij het opzetten van een bedrijf, voldoende wordt gecontroleerd of de ter beschikking gestelde gelden ook daadwerkelijk voor dat doel zijn aangewend. Dat betekent overigens niet dat de verstrekkingen daarmee een ‘beloningskarakter’ hebben.

Belangrijkste knelpunt: taakuitoefening zonder duidelijke kaders

De wetgever heeft de uitvoering van de taak van het OM aangaande het beschermen van getuigen bijna volledig overgelaten aan de praktijk. Er zijn geen heldere wettelijke kaders voor getuigenbescherming. Daarmee loopt Nederland uit de pas met andere landen. Dat gebrek aan duidelijkheid schaadt het belang van de rechtszekerheid, vergroot het risico van rechtsongelijkheid en biedt teveel ruimte voor onderhandelingen. De minister van Justitie en Veiligheid heeft inmiddels de voorbereiding van wet- en regelgeving aangekondigd die in een kader zou kunnen voorzien. De PG acht die nadere wet- en regelgeving voor het OM van groot belang om op een adequate manier invulling aan de zorgplicht te kunnen geven en voor getuigen om te weten wat zij kunnen verwachten.

Belangrijkste aanbevelingen

De PG doet in totaal twaalf aanbevelingen. Hij beveelt onder meer aan dat het OM meer transparantie betracht over de wijze waarop het invulling geeft aan zijn taak op het gebied van getuigenbescherming. Door meer duidelijkheid te geven over doelstellingen, verantwoordelijkheden en beschermingsmaatregelen hebben potentiële getuigen meer zicht op wat zij van het OM kunnen verwachten. Meer transparantie kan volgens de PG ook worden gegeven over de procedure die wordt gevolgd wanneer geschillen ontstaan over getuigenbescherming (de arbitrageprocedure). Kennisneming van voor die procedure relevante documenten dient beter te worden gefaciliteerd.

Ook doet de PG de aanbeveling om de Instructie getuigenbescherming te herzien en om de Instructie zo te formuleren dat deze kan worden gepubliceerd en voor iedereen kenbaar is.

In de praktijk zijn het strafvorderlijke getuigentraject (het ‘dealtraject’) en het getuigenbeschermingstraject terecht gescheiden trajecten. Wel beveelt de PG aan een werkwijze in te richten waarbij beide trajecten in de tijd zoveel mogelijk gelijk oplopen. Voorkomen moet worden dat ‘dealafspraken’ worden gemaakt voordat duidelijk is dat de Staat aan zijn zorgplicht voor de bescherming van de getuige en zijn directe omgeving kan voldoen.

Daarnaast wordt aanbevolen om meer aandacht te hebben voor dossiervorming en ervoor te zorgen dat besluitvorming over beschermingstrajecten en over het verloop daarvan consequent schriftelijk wordt vastgelegd.

Verder doet de PG de aanbeveling om in de overeenkomsten een scherp onderscheid te hanteren tussen betalingen en leningen en in het werkproces aandacht te besteden aan het realiseren van aflossingen van leningen en het controleren van de doelmatigheid van bestedingen.

De PG beveelt – in lijn met het genoemde rapport van de Onderzoeksraad voor Veiligheid - aan om de informatieoverdracht van het TGB aan het stelsel bewaken en beveiligen en de samenwerking op operationeel niveau te bevorderen in gevallen waarin de getuige onder de hoede van het TGB is en zijn omgeving geheel of ten dele onder het stelsel bewaken en beveiligen valt.

Tot slot

Het onderzoek heeft plaatsgevonden in het kader van het toezicht dat de PG bij de Hoge Raad houdt op de uitoefening van wettelijke taken door het OM (art. 122 lid 1 van de Wet op de rechterlijke organisatie).

Voor meer informatie: Toezicht op het Openbaar Ministerie

De Procureur-Generaal bij de Hoge Raad is een onafhankelijk en zelfstandig instituut binnen de rechterlijke organisatie dat los staat van het rechtscollege de Hoge Raad. Er is geen gezagsverhouding tussen de Procureur-Generaal en de Hoge Raad. De Procureur-Generaal geeft leiding aan het parket bij de Hoge Raad. Het parket bij de Hoge Raad maakt geen onderdeel uit van het Openbaar Ministerie.

Lees hier het Onderzoeksrapport (pdf, 1.4 MB)