Advies AG aan Hoge Raad: verduidelijk en beperk Didamregels
De regels van het Didamarrest van de Hoge Raad uit 2021 (hierna: de Didamregels) moeten worden verduidelijkt en beperkt. Dat adviseert advocaat-generaal (AG) Snijders de Hoge Raad in zijn conclusie van vandaag in de bodemprocedure van de Didamzaak. In de eerste plaats moet de overheid volgens de AG de mogelijkheid hebben om van de Didamregels af te wijken als zij daarvoor een goede reden heeft. In de tweede plaats moet de niet-naleving van die regels niet tot ongeldigheid van de overeenkomst en overdracht leiden. Ook stelt de AG andere verduidelijkingen voor, waardoor de praktijk weet waaraan zij toe is.
Het Didamarrest
Het eerdere kort geding in deze zaak is geëindigd met het Didamarrest. In dat arrest heeft de Hoge Raad bijzondere regels gegeven voor het geval dat de overheid een onroerende zaak wil verkopen. Die regels komen erop neer dat de overheid aan iedereen die belangstelling voor de zaak heeft, een gelijke kans moet geven om de zaak te kopen. De overheid moet daarom volgens het arrest vooraf regels vaststellen aan de hand waarvan zij beslist aan wie zij de zaak verkoopt. Die regels moeten objectief, toetsbaar en redelijk zijn. Het voornemen tot verkoop en de regels die bepalen wie de zaak mag kopen, moeten worden gepubliceerd, zodat de procedure duidelijk is en daadwerkelijk gelijke kansen bestaan om de zaak te kopen.
Gevolgen van het Didamarrest
De Didamregels waren nieuw. Zij hebben tot veel onrust geleid. Vóór het Didamarrest werd in de praktijk ervan uitgegaan dat de overheid veel vrijheid had. Vaak bood de overheid gelijke kansen bij de uitgifte van goederen, maar vaak niet precies volgens de Didamregels. Ook bood de overheid nogal eens geen gelijke kansen omdat zij een goede reden had om met een bepaalde partij in zee te gaan.
Omdat het Didamarrest geen overgangsrecht kent, gelden de Didamregels ook voor het verleden. Daardoor rees de vraag wanneer precies gezegd kan worden dat de overheid zich in het verleden niet aan die regels heeft gehouden. Ook kwam de vraag op of de overeenkomsten die de overheid in strijd met die regels is aangegaan, al dan niet geldig zijn. Over het antwoord op deze vragen wordt verschillend gedacht, waardoor in de praktijk grote onzekerheid is ontstaan. Daardoor zijn in het verleden door de overheid overgedragen onroerende zaken, waaronder bouwgrond, op dit moment niet verhandelbaar, aangezien de koper niet zeker weet of hij echt de eigendom daarvan krijgt. Het is duidelijk dat dit onwenselijk is.
Er is al snel in lagere rechtspraak en commentaren aangenomen dat de Didamregels ook moeten gelden voor andere rechtshandelingen en goederen van de overheid, zoals verhuur, pacht en ruil, en roerende zaken en aandelen. De onzekerheid waartoe het Didamarrest leidt, heeft dus ook daarop betrekking.
De zaak
In de Didamzaak gaat het om de vraag of de gemeente Montferland de voormalige gemeentehuislocatie in Didam heeft mogen verkopen aan projectontwikkelaar Groenstaete. Didam Have c.s. – die de gemeentehuislocatie ook hadden willen kopen – menen van niet, omdat daarbij de Didamregels niet in acht zijn genomen. De gemeente en Groenstaete voeren aan dat de gemeente een goede reden had om de locatie aan Groenstaete te verkopen. Zonder die verkoop is de uitvoering van het ontwikkelingsplan van de gemeente voor het centrum van Didam niet uitvoerbaar. Daarom bestaat volgens hen geen strijd met de Didamregels.
Beslissing gerechtshof
Het hof heeft in de bodemzaak geoordeeld dat de gemeente de Didamregels in acht had moeten nemen en dat daarom niet van belang is dat de gemeente een goede reden had om de gemeentehuislocatie aan Groenstaete te verkopen. De Didamregels gelden volgens het hof dus steeds. Volgens het hof hebben Didam Have c.s. het recht om de koopovereenkomst tussen de gemeente en Groenstaete ongeldig te laten verklaren. Het hof heeft die overeenkomst dan ook ongeldig verklaard en de gemeente veroordeeld om alsnog volgens de Didamregels te handelen.
Cassatieklachten
De gemeente en Groenstaete hebben allebei cassatieberoep ingesteld tegen het arrest van het hof. Zij bestrijden in hun cassatieklachten de oordelen van het hof.
Advies AG
Volgens de AG zijn de cassatieklachten gegrond en moet de uitspraak van het hof daarom worden vernietigd. De Didamregels berusten op het gelijkheidsbeginsel. Als een redelijke en objectieve rechtvaardiging bestaat voor een verschil in behandeling, is er geen strijd met het gelijkheidsbeginsel. Als de overheid een goede reden heeft om met een bepaalde gegadigde in zee te gaan, kan dat een redelijke en objectieve rechtvaardiging opleveren voor een verschil in behandeling ten opzichte van andere gegadigden. Aangenomen moet daarom worden dat de Didamregels in dat geval niet gelden, ook al zegt het Didamarrest dat niet met zoveel woorden. Dit betekent volgens de AG dat zeer veel van de in het verleden door de overheid gesloten overeenkomsten niet in strijd zijn met de Didamregels, omdat de overheid een goede reden had om met haar contractpartij in zee te gaan.
Het hof had volgens de AG in dit geval dan ook moeten onderzoeken of de gemeente voor de verkoop aan Groenstaete een goede reden had, zoals de gemeente en Groenstaete hebben aangevoerd.
Volgens de AG is een overeenkomst niet ongeldig als in strijd met de Didamregels is gehandeld. De overheid kan wegens de niet-naleving van die regels in beginsel uitsluitend aansprakelijk zijn voor de daardoor veroorzaakte schade. Ook op dit punt is de beslissing van het hof daarom volgens hem onjuist.
De AG adviseert de Hoge Raad in zijn arrest ook om te verduidelijken op welke handelingen en goederen van de overheid de Didamregels nog meer van toepassing zijn en op welke wijzen gelijke kansen kunnen worden geboden bij de toepassing van die regels.
Uitspraak Hoge Raad
De uitspraak van de Hoge Raad is voorlopig bepaald op 25 oktober 2024.
De conclusie van de advocaat-generaal is een onafhankelijk advies aan de Hoge Raad, die vrij is dat advies al dan niet te volgen. De advocaat-generaal maakt deel uit van het parket bij de Hoge Raad. Het parket bij de Hoge Raad is een zelfstandig, onafhankelijk onderdeel van de rechterlijke organisatie. Het behoort niet tot het Openbaar Ministerie.